Pedro, un funcionario público inteligente, se levanta una mañana, listo para conducir una reunión en su oficina. Su entidad pública tiene un presupuesto de 10 mil soles para mejorar la calidad y disminuir el tiempo de atención al público. Pedro ha venido imaginando el enorme impacto positivo de agilizar los trámites para los 500 ciudadanos que atienden en su oficina diariamente. Terminada la reunión Pedro se dispone a contratar dos personas más para acelerar la atención. Suena una llamada del departamento legal: “No se puede contratar más gente porque están cortos de presupuesto para personal.” Pedro le dice al abogado que no hay problema, que pueden sacar fondos de un ahorro que hicieron el mes pasado al haber conseguido una rebaja en la compra de muebles debido a una correcta selección del proveedor, en lugar del presupuesto abultado que había inicialmente. El abogado le comenta que eso no se puede hacer porque Contraloría podría penalizarlo en una auditoría. Dos meses después, el proyecto de agilización del tiempo y mejora de la calidad de atención se ha cancelado luego de varios intentos. Esta es sólo una muestra de lo que ocurre en el Estado.

Tres de las formas conocidas de administrar instituciones son: (a) el modelo funcional, que son encargos para que los funcionarios hagan tareas, sin necesidad de evaluar logros finales sino mas bien el simple cumplimiento de dichas tareas, por ejemplo un típico funcionario evaluador de expedientes, (b) el modelo por proyectos, que prioriza los resultados, flexibilizando las funciones en función de los resultados, por ejemplo la construcción de carreteras en el Estado, que contrata construcción de vías en proyectos con inicio y final, y finalmente (c) el modelo matricial que es una combinación del modelo funcional con el modelo por proyectos.

Es cierto que aunque ninguna institución puede aplicar ninguno de los modelos completamente puros, tanto las instituciones públicas como privadas están obligadas a una mayor flexibilidad de las funciones para alcanzar logros concretos. La cooperación internacional (como el BID y el Banco Mundial) ha intentado promover el uso de los modelos matricial y “por proyectos” a través de la formulación de proyectos que definan y logren resultados que se acumulen para el logro de objetivos de las instituciones. Sin embargo las herramientas formales (vale decir normativas) actuales de la administración pública: el Reglamento de Operaciones y Funciones (ROF), el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) y el Manual de Operaciones y Funciones (MOF), son herramientas funcionales y sirven para la evaluación funcional de la administración pública, haciendo que muchos esfuerzos de cambio fracasen debido a que se sigue considerando el modelo funcional como el único modelo formal para la evaluación del cumplimiento (por ejemplo la evaluación de Contraloría).

Una visión moderna del Estado debería considerar el modelo “por proyectos” como un modelo alternativo que debe incorporarse con mayor presencia en el Estado. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) es uno de los logros más importantes de una visión del Estado orientada a proyectos (y por tanto a logros), pero convive con una demanda normativa del cumplimiento de tareas asignadas a las funciones sin evaluar los resultados. En otras palabras, si un funcionario logra alcanzar objetivos de la institución y además logra ahorrar un monto comparado con el presupuesto original de un proyecto, el órgano supervisor evalúa el cumplimiento de la tarea y no del objetivo, y no considera el ahorro como algo positivo sino como un riesgo de malversación.

Este vicio de la contradicción de dos modelos genera defectos tan graves como la renuncia irracional a la aplicación del SNIP, aludiendo incumplimiento funcional, actitud evidente en el caso de la carretera interoceánica, que siendo un proyecto positivo, genera un gasto innecesario al Estado (más del triple de lo que en realidad costaría) por no haber sido evaluado como proyecto sino como función. Además el sistema no otorga incentivos a los funcionarios que apliquen con mayor acierto las mejores prácticas de gerencia de proyectos, sino que premia a aquellos que cumplen las tareas funcionales de acuerdo a los manuales y reglamentos, que sin ser algo negativo, nunca evalúa el logro los resultados. Si apostamos a que esto cambie, es necesario poner en agenda un tema que muchas veces permanece oculto: la promoción de un modelo de administración pública que brinde resultados eficientes y eficaces para la población.